Os obstáculos para o investimento em infraestrutura no Brasil aumentaram, avalia o economista Vinicius Carrasco, ex-diretor de Planejamento e Pesquisa do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Embora considere que os retornos para a economia de se investir na área sejam "enormes", permitindo que usuários, financiadores, operadores e governo se beneficiem, Carrasco diz que a conjuntura o deixa pessimista quanto às perspectivas para a aplicação de recursos no setor.

"A greve dos caminhoneiros sugere que usuários muitas vezes relutam em pagar pelos serviços de infraestrutura e tentam jogar a conta para o resto da sociedade", afirma Carrasco, observando que a "única forma de se trazer investimento privado é por meio de garantia de retorno a financiadores e operadores". Esses retornos, nota ele, têm de vir do pagamento por parte de quem utiliza os serviços de infraestrutura.

O problema é que os usuários no Brasil muitas vezes não parecem dispostos a pagar, como demonstraria a paralisação dos caminhoneiros, ocorrida em maio. Carrasco nota que, no episódio, o governo de São Paulo isentou a cobrança de pedágio por eixo suspenso. Além disso, em 2015, quando também houve greve da categoria, o governo da então presidente Dilma Rousseff aprovou a lei do caminhoneiro, "que reduzia de fato pedágios pagos".

Para Carrasco, os investimentos em infraestrutura terão que vir do setor privado, dado o grave desequilíbrio das contas públicas. "Não há espaço fiscal algum para que o setor público invista", diz ele, para quem isso, contudo, não é ruim. "A qualidade do investimento público em infraestrutura no Brasil nunca foi das melhores e, quando confrontado com incentivos adequados, o setor privado tende a alocar capital de maneira mais eficiente", afirma Carrasco, professor de Economia da PUC-Rio e economista-chefe da Stone, uma empresa de meio de pagamentos. "É importante enfatizar: nem todo investimento público - em particular, nem todo investimento público em infraestrutura - é bom ou aumenta a produtividade."

Nesse cenário, a discussão de se retirar do teto de gastos despesas como investimentos "não faz sentido", na avaliação de Carrasco. "Importante é reduzir de maneira permanente gastos do governo e, assim, garantir taxas de juros que induzam investimentos privados. O teto dos gastos e as reformas que ele induzirá são fundamentais para isso", diz ele, referindo-se ao mecanismo que limita o crescimento das despesas não financeiras do governo federal.

Carrasco tampouco acredita que haja espaço para os gastos na área crescerem por meio de Parcerias Público-Privadas (PPPs). "A questão fiscal é dramática. Essa situação faz com que mesmo a manutenção de serviços públicos básicos, como segurança, por exemplo esteja sob risco em muitos lugares." PPPs de infraestrutura não seriam prioridades.

O economista vê, porém, "enorme espaço para atuação privada" na área - essa é a boa notícia. Como o estoque de capital de infraestrutura no país é baixo e o investimento mal tem conseguido repor a depreciação, os retornos para a economia de se aplicar recursos no setor são muito grandes, segundo ele. Isso tem o potencial de possibilitar que todos se beneficiem: os usuários, por meio de serviços de infraestrutura de maior qualidade; financiadores e operadores dos projetos, por meio de retorno financeiro que mais que os compense pelos riscos envolvidos; e o governo, por meio de receitas de outorgas e concessões que o permita se concentrar em atividades que só o setor público pode fazer. O problema é a relutância dos usuários em pagar pelos serviços de infraestrutura, diz ele.

Carrasco nota ainda que, em projetos de infraestrutura, "há uma série de riscos que podem se materializar". Nesse cenário, um ponto crucial é dividir esses riscos de modo adequado e alocá-los a quem pode melhor absorvê-los: "Muitos dos riscos de um projeto de infraestrutura estão fora do controle do operador e do financiador. Alocar esse risco a eles sai caro: não provê nenhuma forma de incentivo e aumenta o retorno por eles demandado", diz Carrasco. Segundo ele, muitos desses riscos podem naturalmente ser alocados ao Estado "em situações normais", como fez a Colômbia. "O benefício disso é reduzir retornos demandados pelos operadores e financiadores."

O problema é que a situação fiscal do Brasil impede que o governo assuma esses riscos, ainda que de modo indireto, o que seria feito por meio de garantias que retirem riscos fora de controle do operador. "Como consequência, esses riscos têm que ser alocados a quem tocará o projeto, o que fará com que os retornos demandados sejam maiores. Esses retornos maiores corresponderão necessariamente a maiores tarifas, e usuários parecem relutantes em pagar por elas."

A greve dos caminhões também sugere a dificuldade de se usar financiamento externo para projetos, aponta Carrasco. "De fato, é preciso alocar a alguma ou a várias partes o risco de variação cambial", diz ele. "É razoável alocar ao menos parte desse risco a usuários, dolarizando parcialmente tarifas. Não estamos prontos para isso", diz. "Ter que alocar muitos riscos a operadores e financiadores e não querer dar retorno a eles, - por relutar em pagar por serviços de infraestrutura - é algo que se resolverá da pior forma possível: não teremos investimentos substanciais no setor."

Carrasco não vê motivos para subsidiar investimentos em infraestrutura no Brasil. "Quando os retornos privados são altos - e a precariedade de nossa infraestrutura sugere que este seja o caso -, externalidades são irrelevantes: os incentivos privados a investir são suficientes." Para ele, qualquer incentivo servirá apenas como transferência da sociedade para quem toca o projeto ou para os usuários.

Carrasco afirma que a menção a externalidades positivas traz uma sugestão de política pública - dar subsídios. "Primeiro, deveria haver uma barra enorme que alguém que argumente por concessão de subsídios pela existência da externalidade deva passar", diz ele, para quem é preciso tentar quantificar as externalidades - no caso, os benefícios gerados para além daqueles que fazem uso direto dos serviços de infraestrutura. "Na minha curta experiência no BNDES, não vi nenhum estudo que medisse externalidades." Segundo, qualquer subsídio deve ser contrastado com o custo fiscal. "Tirar um real da sociedade para se dar um subsídio custa mais que um real. Na verdade, nossas situação fiscal e carga tributária sugerem que é muito mais que um real." Numa situação como essa, ele considera improvável que qualquer externalidade que possa existir supere os custos fiscais envolvidos.

E o BNDES, que papel deve ter no financiamento à infraestrutura nesse cenário? "Acho que estamos num momento em que temos que encarar nossos problemas. A vantagem que o BNDES tem para financiar infraestrutura, funding subsidiado de longo prazo - é artificial: vem do fato de que tem monopólio sob os recursos do FAT [Fundo de Amparo ao Trabalhador]", diz ele, um dos idealizadores da Taxa de Longo Prazo (TLP), que substituiu a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) nos financiamentos do banco a partir deste ano, e vai eliminar os subsídios nos empréstimos em cinco anos. Para ele, é preciso acabar com isso, leiloando os recursos do FAT para que sejam geridos por qualquer instituição. "O mesmo, a propósito, se Fundo de  Investimento-FGTS." Desse modo, esses dois mecanismos de poupança forçada serão mais bem remunerados, o que é bom para todos que são forçados a poupar, diz ele, acrescentando que "essa melhor remuneração disciplinará os investimentos feitos com esses recursos, o que é bom para produtividade."

Carrasco destaca o potencial de projetos de infraestrutura - "se bem selecionados" - para aumentar os ganhos de eficiência na economia. "E, como no longo prazo o crescimento se dá basicamente por aumentos de produtividade, investimento em infraestrutura é fundamental", resume ele. Como as perspectivas para se investir na área não são favoráveis, isso obviamente afeta a capacidade de o país crescer a taxas mais elevadas de modo sustentado.

Fonte: Valor - Macroeconomia, por Sergio Lamucci, 10/07/2018